山东省人民政府
关于推进财政科学管理的意见
鲁政发〔2025〕8号
各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为深入贯彻落实党中央、国务院关于推进财政科学管理的决策部署，扎实推进财政管理改革，全面提升财政管理系统化、精细化、标准化、法治化水平，建立健全与奋力谱写中国式现代化山东篇章相适应的财政制度，助力全省经济社会高质量发展，经省委、省政府同意，现提出如下意见。
一、总体要求
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深入贯彻习近平总书记视察山东重要讲话精神和对山东工作的重要指示要求，认真落实省委十二届七次全会精神，锚定“走在前、挑大梁”，完整准确全面贯彻新发展理念，立足更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，坚持以“大财政”理念为统领，着力健全“大预算”体系，突出“大绩效”导向，强化“大数智”支撑，构建“大安全”格局，2025—2026年在省本级和部分市县开展财政科学管理试点，2027年全省推行，争取用3—5年时间，进一步完善综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效的预算管理制度，构建权责清晰、财力协调、区域均衡、保障有力的省以下财政体制，形成系统集成、法治健全、科学精细、规范高效的财政运行机制，以财政高质量发展服务保障全省高质量发展大局。
二、主要任务
（一）深化预算管理制度改革，提高财政资源配置效率。
1.加强财政资源统筹。强化政府性资源统筹管理，将依托行政权力、政府信用、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算管理。加强财政拨款与非财政拨款统筹，财政部门根据部门和单位收入情况合理统筹安排财政拨款预算，提高预算统筹保障能力。加强存量资金统筹，健全存量资金与预算安排统筹结合机制。加大资产统筹盘活力度，规范资产处置和收入管理，探索推进数据资产全过程管理。逐步统一预算分配权，合理确定相关部门职责，减少预算资金二次分配和部门间横向资金分配。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省自然资源厅、省机关事务局、省大数据局）
2.健全完善政府预算体系。深入推进全口径、一体化预算管理，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与政府债务预算（计划）同步编制、统筹管理。加大国有资本经营预算调入一般公共预算力度，探索将政府统筹使用的政府性基金项目转列一般公共预算。加强国有资本经营预算全过程管理，建立健全收益上缴比例分类分档规则并实行动态调整，推动国有资本收益收缴全口径、全覆盖。规范国有资本经营预算支出范围和重点，加强国有资本金注入管理，确保形成国有股权和企业法人财产。加强社会保险基金预算管理，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省委宣传部、省国资委、省人力资源社会保障厅、省医保局、省税务局）
3.深化零基预算改革。厘清政府保障边界，坚持有效市场和有为政府相结合，对市场机制能够有效调节的领域，原则上预算不再安排。打破预算安排和资金分配基数，以零为基点编制预算，建立健全项目轻重缓急排序机制，财政部门在财力限额内提出预算安排意见，集中财力保障重大战略、重点任务落实。全面清理规范现有支出政策，逐项核定执行期限，原则不超过3年。合理确定支出规模和保障重点，支出预算不得与财政收支总量、增幅或生产总值层层挂钩。强化项目全生命周期管理，完善项目库滚动管理和定期清理机制。将支出标准作为预算安排的基本依据，动态完善基本支出标准体系，加快项目支出标准建设，扩大支出标准覆盖面。（牵头单位：省财政厅）
4.加强预算刚性约束。严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购。规范预算调整调剂事项，严格增支政策管理，年度执行中原则上不制定新增当年支出的政策，确有必要的通过优化既有预算解决。科学编制中期财政规划，强化中期财政规划对当年预算的约束。建立财政承受能力评估制度，各级制定涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，要按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算。建立民生政策备案管理机制，未按程序备案的民生政策一律不得实施，增强民生政策可持续性。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省发展改革委、省教育厅、省民政厅、省人力资源社会保障厅、省卫生健康委、省退役军人厅、省医保局）
5.深化财政金融协同联动。发挥财政资金引导撬动作用，进一步完善引导基金、财政贴息、担保补助、保费补贴、风险补偿、股权投资等财金联动政策，吸引金融资源和社会资本投入。完善政府投资基金政策体系，积极培育耐心资本、长期资本，更好发挥政府投资基金作用。创新财金联动方式载体，加强机构联动、政策联动、省市县联动，发挥财政政策引导聚合效应。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省委金融办、省发展改革委、中国人民银行山东省分行、山东金融监管局、山东证监局）
6.加强预算绩效管理。深化成本绩效管理改革，选择部分公共服务事项，开展重点成本效益分析。健全重大财政支出政策事前绩效评估机制，推动事前绩效评估实质性嵌入政策决策。完善绩效评价结果应用机制，优化绩效评价“末位淘汰制”，推动绩效评价结果与预算安排有效衔接。聚焦核心绩效指标，健全重大政策、转移支付和政府投资项目绩效管理模式，完善绩效运行监控机制，提高评价质效。探索实施省级国有资本经营预算整体绩效评价，提高国有资本经营预算整体质效。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省委宣传部、省发展改革委、省国资委）
（二）完善省以下财政体制，激发市县高质量发展活力。
7.深化财政事权和支出责任改革。合理划分省以下各级财政事权，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，建立分级财政事权项目清单。适度强化省级事权，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，差别化确定不同区域的共同财政事权市县级财政支出责任。加快建立健全共同财政事权保障标准体系，逐步统一同一市县不同领域的财政支出责任分担政策。上级财政事权确需委托下级履行的要足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省卫生健康委、省教育厅、省科技厅、省交通运输厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省应急厅、省文化和旅游厅、省市场监管局）
8.完善财政收入划分。合理划分省与市县财政收入，适度增强省级统筹调控能力。规范市以下收入划分，逐步统一市域内收入分享比例，逐步取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策。按照国家部署，落实部分品目消费税征收环节后移并下划地方等税费制度改革任务，优化增值税留抵退税政策，稳步推进规范税收优惠政策工作。加强数字经济、平台经济等新业态税收制度研究。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省税务局、中国人民银行山东省分行）
9.健全转移支付制度体系。优化转移支付结构，建立一般性转移支付合理增长机制，逐步提高一般性转移支付规模。根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例、常住人口规模等，足额安排共同财政事权转移支付。合理控制专项转移支付规模，整合政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目。完善促进高质量发展转移支付激励约束机制，将财税利益调节与财源建设成效挂钩。实施新一轮生态文明建设财政奖补政策，深化生态保护补偿制度改革。加强转移支付资金绩效管理和监督，健全转移支付定期评估和退出机制。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省发展改革委、省生态环境厅、省自然资源厅）
10.规范完善财政管理机制。按照突出重点、利于发展、管理有效等要求，因地制宜逐步调整优化省财政直接管理县财政改革实施范围和方式，推动由“扶弱为主”向“扶弱培强并举”转变，增强县域经济发展活力。规范开发区管理体制，鼓励各级结合本地实际探索创新开发区财政管理体制模式，更好调动各方面积极性。推动乡财县管工作提质增效，加大财力薄弱乡镇支出保障，防范化解乡镇财政运行风险。（牵头单位：省财政厅）
11.加强地方政府债务管理。优化地方政府债务限额分配机制，根据市县债务风险、财力状况、管理水平以及重点项目资金需求合理分配。落实地方政府专项债券项目“自审自发”试点管理要求，优化专项债券项目储备实施机制。完善专项债券“借用管还”全流程管理制度，加强专项债券资金监管，规范新增项目资产核算，完善专项债券偿还机制，加强债券项目专项收入、资产运营和处置收入归集。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省发展改革委、省自然资源厅、省住房城乡建设厅）
（三）健全财政运行机制，推动财政可持续运行。
12.落实习惯过紧日子要求。健全过紧日子评估机制，完善细化过紧日子评价指标体系，将评估结果与预算安排有机衔接。建立预算支出分类保障清单，分类确定预算管理要求，实行差异化保障。强化全口径“三公”经费管理，改进“三公”经费限额管理机制，建立与部门履职需要相匹配的全口径“三公”经费支出审核和预算安排机制。研究制定公务支出负面事项，强化制度硬约束，加强“三公”经费预算执行情况动态监控。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省委外办、省机关事务局）
13.加强基层“三保”管理。合理确定“三保”（保基本民生、保工资、保运转）范围标准，制定“三保”清单，明确保障范围、具体项目和保障标准，各级“三保”拟提标事项严格按程序报上级批准。严格“三保”预算编制审核，优先使用稳定可靠的经常性财力足额安排“三保”预算，“三保”支出预算未足额安排前，不得安排其他支出。所有县（市、区）全部开设工资专户，扩大基本民生专户范围。强化“三保”运行监测预警，必要时给予相关市县应急流动性支持。加强财政暂付性款项管理，坚决控制新增暂付性款项，加快消化存量。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省委组织部、省教育厅、省民政厅、省人力资源社会保障厅、省卫生健康委、省退役军人厅、省医保局、中国人民银行山东省分行）
14.切实防范地方债务风险。严格落实一揽子化债方案，确保2028年年底前存量隐性债务“清零”。持续保持高压监管态势，将不新增隐性债务作为铁的纪律，坚决防止边清边增。“一企一策”制定融资平台改革转型方案，坚决剥离融资平台政府融资功能，推动融资平台加快构建现代企业制度，逐步转型为独立市场主体。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省委金融办、省国资委、中国人民银行山东省分行、山东金融监管局）
15.加大财会监督力度。完善财会监督体系和工作机制，加强财会监督与其他各类监督的贯通协调，健全常态化协调会商机制和重大工作协同机制。围绕重点领域开展监督检查，加大重大违法违规问题处理处罚和公开通报力度。构建财政基础管理监控体系，加强财政基础管理制度落实情况监督。健全预算执行常态化监督机制，强化监督结果运用。加强财会监督信息化建设，严厉打击财务造假，推动提升会计信息质量和会计、评估行业中介机构执业质量。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省委金融办、省国资委、财政部山东监管局、中国人民银行山东省分行、山东金融监管局、山东证监局、省税务局）
16.推进财政数智化建设。深化预算管理一体化系统建设，拓展业务覆盖范围，规范各业务环节工作流程和控制规则，全面清理规范基础信息，强化预算指标账核算管理。推进预算执行监督常态化，建立健全横纵联动的预警反馈和处置机制，推动及时纠偏和风险处置。推动省各部门（单位）财政资金管理相关业务系统与财政数据中心全面对接，实现更多涉财数据汇聚联通，拓展深化数字财政运行监测的数据来源和监测维度。推进人工智能大模型在财政领域的部署应用，提高财政决策的科学性和精准性。（牵头单位：省财政厅；责任单位：省大数据局、省税务局）
三、保障措施
推进财政科学管理，涉及经济社会民生各领域、财政收支管理全链条，是政府治理和财政管理的深刻变革。各级、各有关部门要高度重视，结合实际抓好贯彻落实，形成上下联动、齐抓共管的工作格局。省财政厅要发挥好统筹协调作用，制定具体实施方案，探索实施财政科学管理综合绩效评价，强化重点任务督促落实，及时协调解决工作中的问题。充分发挥财政科学管理综合试点示范带动作用，鼓励管理基础较好、具备改革条件的地方先行先试，高质量推动各项试点任务落实，以点上突破带动整体财政管理水平提升，为奋力谱写中国式现代化山东篇章提供坚实财政保障。
山东省人民政府
2025年6月6日
来源：山东省政府网站