加快以人为本的新型城镇化建设，满足城中村村民和租户的美好生活需要，城中村改造是重要路径
这一轮城中村改造的政策设计体现出对全部城中村的关照、对全体城中村居民的关照，标注出城中村改造的“以人民为中心”价值注脚
“城中村改造项目前期投入大、资金回收周期长，摒弃‘大拆大建’老路，开拓‘细水长流’新路，尤其要积极总结实现盈亏平衡的新经验。”
文 |《瞭望》新闻周刊记者 张舒宁
在改造后的合肥市瑶海区钟油坊大郢城中村改造项目，孩子们在小区里玩耍（2023 年 8 月 3 日摄） 解琛摄 / 本刊
“街坊邻居盼了好多年，再也不用窝在老房子里了。”在距离北京地铁17号线十八里店站仅500米的小武基村城中村改造安置区，来此查看工程进度的村民姜阿姨高兴地对《瞭望》新闻周刊记者说。
紧邻北京东四环的小武基村，属于朝阳区十八里店地区，占地16万多平方米，村民4600余人。村里的大多数平房建于上世纪80年代，因年久失修，一到汛期就漏雨，院前屋后积水坑洼。
多年期盼之后，村民们愿望成真。2024年，北京实施20个城中村改造项目，小武基村是其中之一。
城中村，因工业化、城市化进程而生。地处快速成长扩大的城镇开发边界之内，许多城中村因租金低廉成为大量外来人口落脚大城市的“第一站”。由于基础设施存欠账，社会治理情况复杂，一些城中村时有矛盾纠纷和事故案件发生。
空中电线交织成网，自建房屋“握手”“贴面”，高楼大厦中的“洼地”，灯火辉煌中的暗角，是城中村给人的刻板印象。来自住房和城乡建设部2024年的数据显示，全国35个大城市需要改造的城中村达170万套。
加快以人为本的新型城镇化建设，满足城中村村民和租户的美好生活需要，城中村改造是重要路径。
近年来，我国城中村改造加力提速。2023年4月，中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。当年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称《指导意见》）。2023年12月，中央经济工作会议明确将城中村改造与保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设并列作为“三大工程”，要求加快推进。
政策支持持续跟进。2024年10月，住房和城乡建设部明确将通过货币化安置等方式，新增实施100万套城中村改造和危旧房改造。同年11月，住房和城乡建设部、财政部联合印发通知，明确城中村改造支持政策范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，扩围至297个地级及以上城市。
各地实践证明，这一轮城中村改造正以更大力度攻坚克难、更多渠道促资金平衡、更长周期投资于人，探索不同于以往的城中村改造路径，惠及数以千万计城中村居民生活，为中国经济发展积累丰茂人力资源，汇集更强发展动能。
“硬骨头”攻坚提速
国家发展和改革委员会相关报告显示，2024年全国实施城中村改造项目1863个。
从各个城市提出的工作目标来看，这一轮城中村改造落实快、力度大、推进深。
福建厦门于2023年启动城中村现代化治理三年行动，对全市108个城市中心型城中村进行全域、彻底、科学改造，全面提升城中村治理能力；安徽合肥同样计划用3年时间对市区104个城中村实施征迁改造；浙江要求杭州、宁波、温州、绍兴等大城市于2027年底前全面完成现有城中村改造项目；上海2024年启动城中村改造项目21个，预计2025年内共启动城中村改造项目25个。
此前，城中村改造已持续数十年。“比较容易改造的都改造得差不多了，剩下的很多是遗留问题多、征迁难度大、改造成本高的‘硬骨头’”，清华大学建筑学院城市规划系副主任、土地利用与住房政策研究中心主任田莉教授说。
城中村改造加力啃下“硬骨头”，因应中国经济社会发展变化。
——乘势预期之变。随着房价日益回归价值，城中村村民不再抱有过高预期，这为解决遗留问题提供了契机。2024年4月，小武基村发布腾退公告，只用15天就完成全部1072户村民的签约。一些地方城中村改造实施主体负责人告诉记者，与以往房地产开发商主导时相比，现在征迁用时大幅缩短。这既是由于地方政府主导征迁标准统一、程序公开，也与当下村民们的预期变化有关。
——倒逼模式转变。2023年召开的超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议明确要求，从实际出发，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造，强调坚持“净地出让”。“这意味着，地方政府要切实履行主体责任，不能只算经济账，只征收经济价值高、问题少的地块，而应不分好坏全部征收，彻底解决城中村问题。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉说。
——助力提振经济。2024年，国开行新增城中村改造专项借款3817亿元，支持北京、广州等城市723个城中村改造项目。“城中村改造的大规模投资直接拉动经济增长，成为扩大内需的重要拉动点。”中国人民大学二级教授、公共管理学院学术委员会主任叶裕民说。随着以房票为代表的货币化安置方式和“以购代建”的安置房筹措方式广泛推开，城中村改造将带动更多购房需求释放和商品房存量消化，从而助推房地产市场止跌回稳。
今年全国两会期间，住房和城乡建设部部长倪虹表示，城中村改造项目范围已扩大到全国地级及以上城市，将在去年新增100万套的基础上，继续扩大改造规模。
“统筹市域内改造资金安排”“实施区域统筹和成片开发”“安置房品质不低于商品住房水平”……受访专家认为，这一轮城中村改造的政策设计体现出对全部城中村的关照、对全体城中村居民的关照，标注出城中村改造的“以人民为中心”价值注脚。
“长流水”平衡盈亏
建立城中村改造新模式，资金平衡是关键。“城中村改造项目前期投入大、资金回收周期长，摒弃‘大拆大建’老路，开拓‘细水长流’新路，尤其要积极总结实现盈亏平衡的新经验。”田莉说。
目前，从国家到地方，正在探索共担风险、共创成果的可持续之路。
保障资本供给。深圳市安居乐寓住房租赁投资控股有限公司，是广东深圳城中村规模化改造提升的实施主体。该公司董事长周柏新介绍，当地能实现整治提升后基本不涨租金的目标，关键在于争取到了年利率3%左右的长周期低利率贷款。
在本轮城中村改造中新创设的政策工具——专项借款，扮演着“耐心资本”角色。据了解，城中村改造专项借款一般为5年期，利率在2%～4%之间。这一新工具推出后10个月内，国开行、农发行就已对纳入支持政策的改造项目授信万亿元。比如，2024年11月，农业发展银行广东省分行向广州市黄埔区“五村七片”城中村改造项目发放专项借款1071万元，用于收购存量商品房用作村民安置房。
撬动社会资金投入。受访专家介绍，专项借款可在征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等方面，对符合条件的项目给予长期稳定的低成本资金支持，特别是支持拆除新建项目和拆整结合项目中的拆除新建部分。
“由于不在专项借款支持范围内，以整治提升为改造方式的项目需要创新改造模式，拓宽融资渠道，鼓励和支持民间资本，尤其是原业主的参与。”田莉说。
在一些地方，探索早已有之。在厦门市集美区侨英街道叶厝社区，曾经的城中村变身宽敞干净的商业文化街区。改造过程中，拆违涉及的75户村民自筹资金1093万元按规划建设商铺，吸引一批品牌餐饮、文创企业入驻，每年租金收益的15%给村集体，其余归村民所有。
深圳市龙岗区2021年起试点城中村改造更新和治理，也按照产业配套型、特色文旅型、生态宜居型等特点，审慎考量在地场域功能和综合承载力，与村民、村集体企业实行共投共建。
选准产业做好运营。一些有条件的城中村，在改造中用足城中村地块的区位优势、人气潜力，用更宽视野选择适宜产业，做好运营“后半篇文章”，实现可持续发展。
比如，2023年12月启动改造的上海浦东新区唐镇小湾村，位于张江科学城，与金桥出口加工区仅一路之隔。这里的95万平方米旧屋犬牙交错，设施老旧缺失，但同时也是最稀缺的产业空间。按照规划，唐镇城中村改造区域将实现产业生态垂直发展，未来可形成千亿产业群，实现“科、产、城、人”深度融合发展。
2024年，江西景德镇市珠山区以文化赋能城中村改造，投入资金约800万元打造“童宾老街”文旅融合项目，撬动超1.5亿元社会投资，带动180余家商户转型升级，村集体资产的租金收入从每年4万元增加到80余万元，解决本村400余人就业问题，人均月收入4000元左右。
浙江省慈溪市浒山街道东山社区大河口自然村自 2024 年 3 月起开启城中村微改造项目，将共计 1280 平方米的旧住宅和闲置地改造成大河口艺术部落，并引入特色商业，建成文化新地标。图为游客在浙江省慈溪市大河口艺术部落的传统茶室里喝茶（2024 年 8 月 28 日摄） 徐昱摄 / 本刊
重民生安居惠人
城中村改造过程中，需要切实保障村民合法权益，让流动人口“住有所居”，在“硬件”焕新的同时升级基层治理“软件”。“本轮大规模城中村改造，重心不仅是‘物’的创造，还以各种形式体现对城中村村民和租户安居需求的关照。”叶裕民说。
一方面，稳妥推进货币化安置，让城中村的居民拥有更多的自主选择权，实现早入住、早安居。
目前，以“房票”为代表的货币化安置方式在多地推开。中指研究院的统计数据显示，2024年全国已有逾90个城（区）鼓励采用房票安置方式。货币化安置可以更好地满足群众自主选择房型、地点等要求，有利于群众根据自己的意愿和需要来选择合适的房子，减少或不需在外过渡，能够直接搬入新居。
另一方面，回应人民群众新需求，确保把城中村改造安置房建成“好房子”。
3月底，国家标准《住宅项目规范》发布，以安全、舒适、绿色、智慧为目标，对住宅项目的建设、使用和维护作出规定，将于5月1日起实施。城中村改造项目也将执行这一强制性工程建设规范，进一步提升建设质量。
山东青岛2022年开始的城市更新和城市建设三年攻坚行动中，改前就搬迁补偿方案、安置区选址建设等事宜与村民进行充分协商；改中实行“透明营建”，成立群众质量监督小组全过程参与；改后居民满意度达85%以上方可竣工验收。
2023年以来，浙江等地出台的城中村改造实施方案均明确在改造过程中保障村民知情权和参与权，要求配套基础设施和公共服务设施与安置房规划、设计、报批、建设、交付“五同步”，确保安置房质量。
此外，各地积极探索推动城中村改造和存量商品房收储、保障性住房建设等联动，确保新市民、青年人、农民工等“住有所居”。
2025年政府工作报告提出，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元。“其中一个使用方向，就是土地收储和收购存量商品房。”倪虹说，收购的商品房优先用于保障性住房、城中村改造安置房、人才房、青年公寓和职工宿舍等。
地方实践层面，3月31日，广州市住房和城乡建设局、广州市规划和自然资源局联合印发的《关于城中村改造项目规划建设保障性住房的意见》显示，城中村改造地块，除安置房外的住宅用地规划建筑面积应当按照不低于10%的比例建设保障性住房。
深圳市在城中村整治提升过程中，实施主体创新与房东合作模式，开展规模化改造，实现改造后租金基本不涨的前提目标，并控制清租节奏让租户平稳过渡改造周转期。
“完善城中村基本公共服务、提升基层社会治理能力水平，是新一轮城中村改造的题中应有之义。”叶裕民说。让广大城中村居民共享城市发展成果，夯实基层治理之基，城中村现代化治理是一道“必答题”。
对此，《指导意见》以“城市标准”为目标导向，提出“拆除新建的应按照城市标准规划建设管理，整治提升的应按照文明城市标准整治提升和实施管理”。“下一步，应以人口数据及时准确采集、网格事件高效妥善处置、党建引领形成基层治理的强大合力等为着力点，持续推动实现城中村治理升级。”广州市社会科学院城市治理研究所副所长、副研究员赵竹茵说。■